La lucha por el cuarto orden de gobierno

En noviembre de 2021, la asamblea de La Candelaria, comunidad indígena del municipio de San Cristóbal de las Casas, Chiapas, decidió establecer el jLumaltik (el autogobierno comunitario), sin embargo, las autoridades del estado le negaron este derecho. La comunidad se rebeló contra esta decisión unilateral y desde esa fecha buscó el apoyo de la clínica jurídica Minerva Calderón, de la Universidad Iberoamericana, Puebla. Su acompañamiento fue clave para que el caso lo atrajera la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN).

En febrero de 2026, los ministros y ministras de la SCJN acudieron a la comunidad de Tenejapa, Chiapas donde sesionaron por primera vez fuera de su sede, en presencia de las autoridades indígenas. Lo más significativo fue la resolución favorable del amparo en revisión 344/2025: se emitieron 9 votos a favor del proyecto de la ministra Loretta Ortiz, que determino que el congreso del estado de Chiapas debe elaborar una ley reglamentaria para el ejercicio de los derechos autónomos de los pueblos y comunidades indígenas, tomando como punto de referencia la reforma del artículo 2 constitucional de 2024.

Como Centro de Derechos Humanos de la Montaña presentamos un amicus curiae en favor de la comunidad La Candelaria. En la audiencia de Tenejapa la ministra Loretta comentó “el día de ayer se recibió un amicus curie presentado por el centro de derechos humanos de la Montaña, Tlachinollan mediante el cual solicita que este alto tribunal considere que el derecho a la libre determinación y autonomía indígena sustenta el derecho a la identidad, que está reconocido en el proyecto, sin embargo, vamos a reforzarlo como lo solicita este centro.”

Argumentamos que el cuarto orden de gobierno constituye una forma de organización política y administrativa legitima y válida. En México, las experiencias de comunidades indígenas como San Francisco Pichátaro o Cherán han impulsado diferentes procesos para el desarrollo del autogobierno

Autores como Aragon Andrade, Trejo Grivellaro o Cervera Leonetti han planteado que el autogobierno indígena ha dejado de ser una aspiración ideológica y se ha convertido en un modelo político concreto, del cual se desprenden arreglos institucionales donde las comunidades indígenas asumen funciones públicas, redefinen la autoridad local y establecen mecanismos propios de decisión colectiva, en su mayoría como respuesta a la crisis de los niveles de gobierno tradicional y al centralismo fiscal que ha excluido históricamente a las comunidades indígenas en sus posibilidades de desarrollo.

La conceptualización del autogobierno, particularmente dentro de su formalización en el ámbito jurídico y administrativo como cuarto orden, implica entender que estas manifestaciones van más allá de reivindicaciones identitarias o culturales. Se trata de un profundo cambio institucional que implica repensar la estructura tradicional del Estado moderno. La idea del autogobierno no puede entenderse sin contemplar el derecho a la libre determinación, el cual permite a las comunidades ejercer formas propias de gobierno para el desarrollo con base en su cosmovisión y necesidades.

La Constitución Mexicana, en su artículo 2, reconoce la composición pluricultural y multiétnica del país, principalmente sustentada en los pueblos indígenas. Este mismo artículo reconoce la libre determinación, un concepto que Victoria Tauli-Corpuz, entonces Relatora Especial sobre pueblos indígenas, ha definido como el derecho de los pueblos indígenas “a controlar su pasado, su presente y su futuro”.

 La autonomía debe entenderse como el marco general de derechos que faculta a las comunidades para decidir sus formas internas de convivencia y organización política sin interferencias externas; es decir, es la capacidad política de definir el propio destino. El derecho al autogobierno, por su parte, está ligado de manera más específica a la capacidad de las comunidades para ejercer el control de sus territorios, aplicar sus propias leyes o administrar sus mecanismos de gobierno y justicia.

La materialización del autogobierno —sobre todo en regiones como Michoacán, Guerrero o Chiapas— ha dado lugar al desarrollo de la categoría del cuarto orden de gobierno. Este concepto, desarrollado por autores como Aragón Andrade o Cervera Leonetti, describe una realidad jurídica emergente que contrasta con la tríada clásica del federalismo mexicano compuesta por la federación, el estado y el municipio. El cuarto orden de gobierno se define como la institucionalización del autogobierno en una escala más acotada del municipio, es decir, en las comunidades, tenencias o agencias que históricamente han estado subordinadas —administrativa y políticamente— a las cabeceras municipales.

 Este cuarto nivel busca dotar a estas entidades de personalidad jurídica y capacidad de administración hacendaria directa, equiparándolas en funciones y atribuciones a un ayuntamiento, pero operando bajo lógicas comunitarias distintas a las de la democracia liberal representativa. Además, busca reconocer que los pueblos y comunidades indígenas tienen la capacidad de regular sus vidas de manera autónoma, implementando incluso sus propios sistemas de policía y justicia.

Cervera Leonetti argumenta que el municipio ha funcionado como un instrumento donde las cabeceras municipales concentran el poder político y los recursos económicos, marginando sistemáticamente a las comunidades periféricas, lo que ha perpetuado un rezago material y una vulnerabilidad política en las localidades rurales. Además, las delimitaciones territoriales del municipio tienen que ver más con una lógica colonial que con una propuesta coherente con las formas de vida indígenas. En este sentido, la propuesta del cuarto orden de gobierno es una apuesta por la democratización de la gestión pública que busca revertir el centralismo que caracteriza al Estado mexicano.

Esta figura permite que las comunidades gestionen sus recursos bajo principios de transparencia y control asambleario que, en casos documentados como el de San Felipe de los Herreros, han demostrado ser más eficientes y menos corruptos que los ayuntamientos tradicionales, logrando ejecutar más obra pública con los mismos recursos gracias a la eliminación de intermediarios y la vigilancia de consejos comunales como el Consejo Mayor de K’eris.

Según el análisis de Luis Tapia, mientras que el Estado se caracteriza por la centralización, el monopolio de la decisión política y la separación entre gobernantes y gobernados, la forma comunitaria de gobierno opera bajo principios de horizontalidad, rotación de cargos y la centralidad de la asamblea como órgano supremo de deliberación. El autogobierno indígena, al institucionalizarse como cuarto orden de gobierno, busca insertar la comunidad dentro de la arquitectura del Estado sin ser absorbida por esta. Esto conlleva la sustitución de la autoridad unipersonal y vertical, típica del presidente municipal o jefe de tenencia, por autoridades comunitarias, generalmente controladas por cuerpos colegiados bajo una lógica paritaria y rotativa. En este esquema, la autoridad no se configura como un privilegio de mando, sino como un servicio, donde el cargo es rotativo y revocable, impidiendo la formación de una estructura burocrática separada del cuerpo social.

Este proceso se funda en una “constitución comunitaria” o pacto político fundamental que reactiva instituciones propias. La toma de decisiones en este diseño institucional reside generalmente en una asamblea, la cual funciona como el órgano supremo de deliberación y fiscalización. La política comunal se gestiona a partir de la deliberación sobre el bien común, produciendo decisiones políticas donde el sujeto no es el individuo aislado, sino la trama comunitaria. De esta forma, la asamblea no solo elige, sino que mandata y vigila, teniendo la facultad de destituir a los consejeros en cualquier momento si estos incumplen los principios de transparencia o los acuerdos colectivos.

El derecho directo al presupuesto es fundamental para reducir la violencia y la desigualdad, ya que empodera a las naciones indígenas para gestionar y asignar recursos de acuerdo con sus necesidades reales, fortaleciendo la participación en la toma de decisiones y rompiendo con las redes clientelares de los partidos políticos. Un precedente importante fue la resolución judicial de la comunidad de Pichátaro, donde la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación ordenó, por primera vez, la transferencia directa de recursos a una comunidad submunicipal, estableciendo que el derecho al autogobierno no puede concretarse si las comunidades carecen de los medios materiales para su ejercicio.

En el ámbito de la eficiencia administrativa y la infraestructura, el caso de la comunidad de San Felipe de los Herreros, municipio de Charapan, Michoacán, ofrece datos sobre la maximización de los recursos públicos bajo el esquema de presupuesto directo. Según documenta Cervera Leonetti, mediante la instauración de su consejo administrativo y la eliminación de la intermediación del ayuntamiento, la comunidad logró ejecutar entre seis y catorce veces más obras públicas al año que las realizadas por la administración municipal anterior, disponiendo del mismo monto proporcional de recursos. Este incremento exponencial en la capacidad de respuesta estatal se explica por el desmantelamiento de las redes de corrupción: al suprimir los «diezmos» (sobornos) exigidos por funcionarios municipales a contratistas y al priorizar la contratación de mano de obra local y la compra de materiales en la región. El autogobierno logra que el presupuesto rinda más y dinamice la economía interna, sometiendo cada peso gastado a una triple vigilancia: la de la Asamblea General, la del Consejo Mayor de K’eris y la de la Auditoría Superior del Estado.

En materia de seguridad pública y pacificación, el autogobierno ha llenado el vacío dejado por un Estado rebasado o coludido con el crimen organizado. La experiencia de Cherán, de la Coordinadora Regional de Autoridades Comunitarias – Policía Comunitaria (CRAC-PC) en Guerrero y, más recientemente, la comunidad mazahua de Donaciano Ojeda, Zitácuaro, demuestran que la seguridad comunitaria es cualitativamente superior a la policial. Trejo Grivellaro detalla cómo, ante la ineficacia estatal para frenar la extorsión y la tala ilegal, la administración directa del presupuesto permitió a Donaciano Ojeda financiar, equipar y certificar su propia Guardia Comunal, logrando una reducción drástica de la violencia y recuperando el control territorial que había sido cedido a grupos delincuenciales. De manera similar, en Cherán, la estructura de las «rondas comunales» y la vigilancia vecinal («fogatas»), articuladas bajo el principio de que la seguridad es una responsabilidad colectiva y no solo un servicio externo, ha logrado mantener índices de paz social excepcionales en una región azotada por la violencia, demostrando que la legitimidad local es el componente más efectivo de la seguridad pública.

En Guerrero, los pueblos indígenas y afromexicano se rebelan contra la partidocracia que los sojuzga y los trata como súbditos y clientela cautiva, a la usanza colonial. La resolución de la SCJN es el preludio de un nuevo amanecer para las comunidades olvidadas.